dr. Audrius Bitinas, dr. Justinas Usonis, Socialinės politikos institutas

Universalumo link?

Visuomenėje pastaruoju metu netyla diskusijos apie socialinio draudimo ir darbo teisės pokyčius. Tai – geras ženklas, kadangi visuomenė turi įtakoti politikų sprendimus, kaip tvarkytis ir kaip gyventi valstybėje. Lietuvoje besibaigiantis pastarasis gilus ekonominis nuosmukis tiesiogiai kirto ir visuomenės bei valstybės gerovei – sumažintos pensijos, kitos socialinės išmokos ne tik jautriausioms visuomenės grupėms, bet ir sustojo aktyvios visuomenės dalies darbo užmokesčio augimas. Valstybės socialinės politikos raida taip pat iškėlė daug klaustukų – kokį socialinio draudimo ir darbo teisės modelį pasirinksime? Nesunku rasti įvairių pavyzdžių: vienos valstybės ir toliau gina valstybės gerovės modelį (Skandinavija, Prancūzija), kitos valstybės liberalizuoja darbo santykius, tačiau išlaiko ir socialinio draudimo paketą (Estija), dar kitos šalys prioritetą teikia rinkos santykiams bei paties žmogaus apsisprendimui pasirenkant socialinę apsaugą (D.Britanija). Tai pastebėtina net tik Europoje, bet ir kitose industrinėse pasaulio valstybėse. Pavyzdžiui, 1997-1998 m. Azijos ekonominė krizė bei 2008 m. ekonominė krizė Japonijoje ir P.Korėjoje sąlygojo tai, kad šiose valstybėse itin paplito darbo santykių lankstumas. Todėl Japonijos ir P. Korėjos vyriausybės šiandien ieško naujų būdų užtikrinti socialinio draudimo bei darbo teisės sistemų stabilumą, nes mažėjant gimstamumui, tradicinių priemonių nebepakanka. Pagrindinės reformų strategijos nukreiptos siekiant ilginti aktyvią profesinę veiklą, užtikrinti asmenų pajamų saugumą, pajamų perskirstymą, apsaugą nuo skurdo, pensijų sistemų finansinį tvarumą bei darbo rinkos efektyvumo didinimą.
Įvertinus pastarųjų metų socialinio draudimo bei darbo teisės pokyčius, negalima sutikti su nuomone, kad tradicinis socialinis draudimas yra XX amžiaus pradžios atgyvena vien dėl to, kad jis remiasi žmogaus teisėmis į socialinę apsaugą. Tačiau tradicinis socialinis draudimas reikalauja naujo, modernaus bei kompleksinio požiūrio. Pastarosios tendencijos rodo, kad netgi flexicurity (lankstumo ir užimtumo garantijos arba socialinio draudimo bei darbo teisės balansas) koncepcija evoliucionuoja, todėl šios dienos socialinės politikos reformas būtina vykdyti visose susijusiose srityse vienu metu – socialiniame draudime, darbo teisėje ir užimtumo politikoje. Tik toks kompleksinis požiūris, įvedant ir modernius sistemų valdymo mechanizmus (pavyzdžiui, sustiprinus socialinių partnerių įtaką) turi perspektyvą. Todėl, diskutuojant apie reformas, pirmiausia turėtume ieškoti priemonių, užtikrinančių tvarią ir subalansuotą socialinio draudimo sistemą bei užtikrinančią galimybę žmogui užsidirbti (pagal įvairius darbo realizavimo modelius) gauti pakankamo dydžio pensijas, atsižvelgiant į jo indėlį valstybiniam socialiniam draudimui ir priklausomai nuo to, kiek aktyviai asmuo dalyvavo darbo rinkoje.
Manytina, kad Lietuvoje ypatingas dėmesys turėtų būti skiriamas universalumo bei vienodumo principų plėtrai. Universalumas reiškia, kad sistema turi būti prieinama visiems gyventojams ir apimti visas socialinio draudimo rizikas, negali būti suteikiama nepagrįstų privilegijų tam tikroms socialinėms grupėms. Socialinio draudimo išmokos turi būti skiriamos pagal aiškias taisykles, kurios turi būti taikomos kuo didesnei asmenų grupei. Tam tikros išimtys turi būti objektyviai pagrįstos. Vienodumas reiškia, kad vienoda sistema turi būti taikoma visiems, o socialinės sistemos turi būti valdomos socialinių partnerių. 2007 m. rugsėjo 26 d. savo nutarime Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad asmens teisė į socialinę paramą ir į socialinę apsaugą interpretuotina atsižvelgiant į Konstitucijoje įtvirtintus socialinės darnos ir teisingumo imperatyvus, konstitucinius asmenų lygiateisiškumo ir proporcingumo principus. Deja, šiandien tiek darbo teisėje, tiek socialinės apsaugos sferoje matome įvairiausių išimčių bei privilegijų: tam tikrų darbuotojų kategorijų darbo ir poilsio laiko normų skirtumai, valstybinių pensijų sistema ir pan. Universalumo principo realizavimas nėra paprastas politiniu lygiu. Pavyzdžiui, Prancūzijoje yra keliasdešimt skirtingų socialinių grupių sistemų (advokatai, gydytojai, netgi skirtingų valstybinių įmonių darbuotojai), nors pokaryje sistema pradėta konstruoti būtent pagal universalumo, vienodumo bei lygiateisiškumo principus.
Lietuvos Respublikos Konstitucijos 29 straipsnyje nustatyta, kad įstatymui, teismui ir kitoms valstybės institucijoms ar pareigūnams visi asmenys lygūs. Konstitucinio teismo jurisprudencijoje konstitucinis visų asmenų lygybės principas reiškia, kad vienodi faktai teisiškai turi būti vertinami vienodai ir draudžiama iš esmės tokius pat faktus savavališkai vertinti skirtingai, įtvirtinama formali visų asmenų lygybė, taip pat tai, kad asmenys negali būti diskriminuojami arba kad jiems negali būti teikiama privilegijų. Tačiau konstitucinis visų asmenų lygybės principas nepaneigia to, kad įstatyme gali būti nustatytas nevienodas (diferencijuotas) teisinis reguliavimas tam tikrų asmenų kategorijų, esančių skirtingose padėtyse, atžvilgiu; socialinio gyvenimo įvairovė gali lemti teisinio reguliavimo būdą ir turinį. Konstitucinis asmenų lygybės principas nepaneigia pačios galimybės skirtingai reglamentuoti santykius atsižvelgiant į asmenų statusą ar padėtį (inter alia Konstitucinio Teismo 2008 m. spalio 30 d., 2012 m. liepos 3 d., 2013 m. vasario 22 d. nutarimai). Vertinant, ar pagrįstai yra nustatytas skirtingas reguliavimas, būtina atsižvelgti į konkrečias teisines aplinkybes; pirmiausia turi būti įvertinti asmenų ir objektų, kuriems taikomas skirtingas teisinis reguliavimas, teisinės padėties skirtumai (inter alia Konstitucinio Teismo 2010 m. balandžio 20 d. sprendimas, 2010 m. birželio 29 d., 2012 m. vasario 6 d., 2013 m. vasario 22 d. nutarimai).

Darbo santykių transformacija

Keičiantis situacijai darbo rinkoje, atitinkamai būtina keisti ir darbo įstatymus derinant juos prie darbo rinkos poreikių. Atsirado nuotolinės darbo vietos (teledarbas), greitėja darbo procesas, informacijos sklaida, atsiranda daug savarankiškai paslaugas teikiančių asmenų, kinta kiti santykiai, kur panaudojamas žmogaus darbas. Pasikeitė ir darbdaviai – susiformavo mažos ir vidutinės įmonės, kurios objektyviai nepajėgia finansiškai įvykdyti didelėms įmonėms modeliuotų ir poįstatyminiuose norminiuose aktuose įtvirtintų garantijų.
Ilgus metus galiojančios garantijos darbuotojams (pavyzdžiui: naktinio darbo trumpinimas, papildomų atostogų suteikimas įstatymu, apsauga nuo atleidimo iš darbo) nebeatitinka realių darbo rinkos poreikių, todėl asmenys pradeda ieškoti alternatyvų darbo santykiams ir jas randa. Modernioje visuomenėje vis rečiau sutinkame darbo santykius, kai darbuotojai 8 valandas per dieną dirba monotonišką darbą prie konvejerio, visą gyvenimą dirba vienoje įmonėje ir tikisi orios pensijos. Šiandieninėje Lietuvos darbo teisėje pasigendame tikro socialinio dialogo tarp darbo santykių šalių atstovų, kurie galėtų susitarti dėl jiems reikalingo pobūdžio nuostatų ir garantijų, susijusių su smulkių darbdavių diferenciacija, nuotolinio (elektroninės darbo vietos) darbo ypatumais, priemonėmis dėl jaunimo įtraukimo į darbo rinką, sąžininga konkurencija ir universalumo principu ir pan.
Dažni pokyčiai darbo rinkoje skatina darbuotojų mobilumą darbo rinkoje, prisitaikymą prie besikeičiančių darbo sąlygų. Prie šios realybės turi būti derinami ir šiuolaikiniai darbo įstatymai. Būtina rūpintis ne darbuotojo išlaikymu konkrečioje darbo vietoje, bet sudaryti jam galimybes išsaugoti užimtumą, aktyvų dalyvavimą darbo rinkoje įvairiomis darbo formomis užsitikrinant kontribucijas į efektyvią socialinės apsaugos sistemą.

Konstitucinio Teismo jurisprudencija ir universalumo principas

Štai Lietuvos Respublikos Darbo kodekso 144 str. numatyta ne ilgesnė nei 40 valandų trukmės darbo savaitė, nurodant, kad kiti teisės aktai gali nustatyti tam tikras išimtis. Darbo kodekso 145 ir 167 straipsniais įstatymų leidėjas įgaliojo Vyriausybę nustatyti darbuotojų, kurių darbo pobūdis yra susijęs su didesne protine, emocine įtampa, darbo laiko sutrumpinimo tvarką, taip pat patvirtinti darbuotojų, turinčių teisę į pailgintas atostogas, kategorijų sąrašą ir jame kiekvienai darbuotojų kategorijai nustatyti konkrečią pailgintų atostogų trukmę. Tokios išimtys nustatytos Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. rugsėjo 30 d. nutarime Nr. 1195 „Dėl darbuotojų, kurių darbo pobūdis yra susijęs su didesne protine, emocine įtampa, darbo laiko sutrumpinimo tvarkos ir darbuotojų, kuriems nustatytas sutrumpintas darbo laikas, darbo apmokėjimo sąlygų patvirtinimo“ ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. liepos 18 d. nutarime Nr. 941 „Dėl kai kurių kategorijų darbuotojų, turinčių teisę į kasmetines pailgintas atostogas, sąrašo ir šių atostogų trukmės patvirtinimo“.
Šiuose teisės aktuose nustatoma sutrumpinta darbo savaitė (jei tai susiję su didesne protine, emocine įtampa) ir prailgintos kasmetinės atostogos (jų trukmė priklauso nuo darbuotojų kategorijų).
Toliau nagrinėjama Konstitucinio Teismo jurisprudencija, siekiant atsakyti į klausimą, kokiu būdu, įgyvendinant universalumo principą, galima kai kurias darbuotojų kategorijas išbraukti iš Vyriausybės nutarimų Nr. 1195 ir Nr. 941 taikymo apimties.
Konstitucinis teismas 2013 m. gegužės 9 d. priimtame nutarime pripažino, kad Vyriausybės 2003 m. rugsėjo 30 d. nutarimu Nr. 1195 patvirtintos „Darbuotojų, kurių darbo pobūdis yra susijęs su didesne protine, emocine įtampa, darbo laiko sutrumpinimo tvarkos“ 6 punktas (2009 m. balandžio 29 d. redakcija) tiek, kiek jame sveikatos priežiūros specialistams, teikiantiems sveikatos priežiūros paslaugas, ir kartu su jais dirbantiems darbuotojams, kurie tiesiogiai aptarnauja pacientus arba dirba tomis pačiomis sąlygomis, nustatyta vienodos trukmės darbo savaitė neatsižvelgiant į tam tikrų kategorijų darbuotojų darbe patiriamą skirtingą protinę, emocinę įtampą, prieštarauja Konstitucijos 94 straipsnio 2 punktui, konstituciniam teisinės valstybės principui, Darbo kodekso 145 straipsnio 2 daliai.
Prieštaraujančiu minėtoms Konstitucijos nuostatoms, Darbo kodekso 167 straipsniui buvo pripažintas ir Vyriausybės 2003 m. liepos 18 d. nutarimu Nr. 941 patvirtintų „Kai kurių kategorijų darbuotojų, turinčių teisę į kasmetines pailgintas atostogas, sąrašo ir šių atostogų“ 4 punktas (2009 m. balandžio 29 d. redakcija) tiek, kiek jame minėtiesiems sveikatos priežiūros darbuotojams nustatytos vienodos trukmės kasmetinės atostogos neatsižvelgiant į tam tikrų kategorijų darbuotojų darbe patiriamą skirtingą nervinę, emocinę, protinę įtampą.
Konstitucinis Teismas konstatavo, kad Vyriausybės 2009 m. balandžio 29 d. nutarimu Nr. 411 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. rugsėjo 30 d. nutarimo Nr. 1195 „Dėl Darbuotojų, kurių darbo pobūdis yra susijęs su didesne protine, emocine įtampa, darbo laiko sutrumpinimo tvarkos ir Darbuotojų, kuriems nustatytas sutrumpintas darbo laikas, darbo apmokėjimo sąlygų patvirtinimo“ pakeitimo“ sveikatos priežiūros darbuotojams, kuriems Vyriausybės 2003 m. rugsėjo 30 d. nutarimu Nr. 1195 buvo nustatyta atitinkamai 36, 33 ir 30 valandų darbo savaitė, darbo laikas neteisėtai ir nepagrįstai pailgintas iki 38 valandų per savaitę. Taip pat, Vyriausybės 2009 m. balandžio 29 d. nutarimu Nr. 412 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. liepos 18 d. nutarimo Nr. 941 „Dėl kai kurių kategorijų darbuotojų, turinčių teisę į kasmetines pailgintas atostogas, sąrašo ir šių atostogų trukmės patvirtinimo“ pakeitimo“ sveikatos priežiūros darbuotojams, kuriems Vyriausybės 2003 m. liepos 18 d. nutarimu Nr. 941 buvo nustatytos 42 kalendorinių dienų atostogos, kasmetinių pailgintų atostogų trukmė neteisėtai ir nepagrįstai sutrumpinta iki 36 kalendorinių dienų.
Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad Konstitucijos 48 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad kiekvienas žmogus turi teisę turėti tinkamas, saugias ir sveikas darbo sąlygas. Tokia teisė yra įtvirtinta ir Jungtinių Tautų visuotinės žmogaus teisių deklaracijos 23 straipsnyje, Europos socialinės chartijos 2, 3 straipsniuose, daugelyje Europos Sąjungos direktyvų, reglamentuojančių saugias ir sveikatai nekenksmingas darbo sąlygas. Ši teisė apima ne tik privalomą darbuotojų saugos ir sveikatos priemonių taikymą darbo procese, bet ir tinkamo darbo ir poilsio laiko, atostogų garantijų nustatymą tam tikrų kategorijų asmenims, kuriems yra reikalinga papildoma apsauga. Ši teisė garantuojama visose tiek privačiose, tiek viešosiose įmonėse, įstaigose ir organizacijose, kad ir kokia būtų jų veiklos rūšis. Dėl darbo ypatybių (didesnė nervinė, emocinė, protinė įtampa, profesinė rizika, specifinės darbo sąlygos) gali skirtis aptariamosios teisės įgyvendinimo priemonės, tačiau visiems darbuotojams turi būti sudarytos saugios ir sveikos darbo sąlygos. Minėtoji teisė praktiškai įgyvendinama priimant norminius teisės aktus dėl darbo saugos ir sveikatos sąlygų, imantis priemonių, kuriomis užtikrinamas šių teisės aktų laikymasis ir kontrolė. Vyriausybės 2009 m. balandžio 29 d. nutarimais Nr. 411 ir 412 sutrumpinus minėtųjų sveikatos priežiūros darbuotojų kasmetines atostogas ir pailginus savaitės darbo trukmę buvo pažeista Konstitucijos 48 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta teisė į saugias ir sveikas darbo sąlygas.
Taigi, ar tai reiškia, kad negalima keisti darbuotojų socialinių garantijų, keičiantis darbo pobūdžiui? Konstitucinio Teismo nutarimo analizė rodo, kad Darbo kodekso 145 straipsnio 2 dalyje nustatytas teisinis reguliavimas reiškia, jog, siekiant užtikrinti darbuotojų teisių turėti tinkamas, sveikas ir saugias darbo sąlygas (Konstitucijos 48 straipsnio 1 dalis) įgyvendinimą, sutrumpinto darbo laiko trukmė turi būti diferencijuojama pagal darbe patiriamą protinę, emocinę įtampą. Vis dėl to, minėto Konstitucinio Teismo nutarimo analizė leidžia teigti, kad pokyčiai panaikinant darbo bei poilsio laiko išimtis galimi esant tam objektyviai pagrindžiamoms sąlygoms:
1. Vyriausybė, priimdama 2009 m. balandžio 29 d. nutarimus Nr. 411 ir 412, vadovavosi ne objektyviais kriterijais, o Sveikatos apsaugos ministerijos specialistų nuomone, kuri nėra pagrįsta jokiais tyrimais ar ekspertize.
2. Nagrinėjamu atveju nebuvo sudaryta jokia darbo grupė, į kurią būtų buvę įtraukti suinteresuotų sveikatos priežiūros specialistų asociacijų, profesinių sąjungų ar draugijų atstovai. Vyriausybė prieš priimdama minėtus nutarimus neatliko jokios ekspertizės, kaip to reikalaujama 1989 m. birželio 12 d. Tarybos direktyvoje 89/391/EEB dėl priemonių darbuotojų saugai ir sveikatos apsaugai darbe gerinti nustatymo. Viena pagrindinių priežasčių, nulėmusių Vyriausybės 2003 m. rugsėjo 30 d. nutarimo Nr. 1195 ir Vyriausybės 2003 m. liepos 18 d. nutarimo Nr. 941 pakeitimus, buvo darbuotojų ir darbdavių bei jų atstovų nesutarimai, tai yra dviejų socialinių partnerių nesutarimai. Socialiniams partneriams skirtingai aiškinant ir taikant šių Vyriausybės nutarimų nuostatas, ginčų sprendimo našta įvairiais raštais ir skundais atiteko valstybinėms institucijoms.
3. Priėmus ginčijamus Vyriausybės nutarimus buvo pabloginta teikiamų sveikatos priežiūros paslaugų kokybė ir kai kurių sveikatos priežiūros specialistų darbo sąlygos. Išimčių panaikinimas nepagrįstas jokiais duomenimis ar rodikliais.
4. Darbo ir poilsio laiko teisinis reguliavimas gali būti keičiamas atsižvelgiant į pasikeitusias darbo aplinką ir sąlygas. Darbo laiko teisinio reguliavimo pakeitimui įtakos gali turėti inter alia naujų technologijų įdiegimas, darbo vietos saugos pasikeitimas, kai šios pasikeitusios sąlygos lemia darbuotojo protinės, emocinės įtampos sumažėjimą. Vyriausybė, įgyvendindama Darbo kodekso 167 straipsnio nuostatas, kasmetinių pailgintų atostogų trukmę turi diferencijuoti atsižvelgiant į darbuotojų darbe patiriamą nervinę, emocinę, protinę įtampą. Be to, kaip minėta, darbo ir poilsio laiko teisinis reguliavimas gali būti keičiamas atsižvelgiant į pasikeitusias darbo aplinką ir sąlygas. Poilsio laiko teisinio reguliavimo pakeitimui įtakos gali turėti inter alia darbo intensyvumo pasikeitimas, naujų technologijų įdiegimas, kai tokios pasikeitusios sąlygos lemia darbuotojo nervinės, emocinės, protinės įtampos sumažėjimą.

Išvados

Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas atkreipė Vyriausybės dėmesį į tai, kad ši nesikonsultuodama su socialiniais partneriais priima sprendimus, turinčius įtakos darbuotojų saugai ir sveikatai. Kitaip sakant, Vyriausybė neturėtų kolektyvinio darbo ginčo dėl tam tikrų interesų (socialinių klausimų) spręsti vienašališkai be derybų patenkindama tik vienos darbo santykių šalies interesus. Siekiant tokius ginčus išspręsti (panaikinti išimtis tam tikroms darbuotojų kategorijoms, reguliuojant darbo ir poilsio laiką), būtina atlikti tokius veiksmus:
1. Socialiniai klausimai turi būti svarstomi socialinių partnerių atstovaujamoje taryboje (nacionalinėje arba tam tikro sektoriaus) arba specialioje darbo grupėje.
2. Nuomonę dėl atitinkamų pakeitimų turi pateikti visi socialiniai partneriai (darbdavių ir darbuotojų atstovai, vyriausybės atstovai). Atkreiptinas dėmesys ir į tai, kad 1989 m. birželio 12 d. Europos Sąjungos Tarybos direktyvoje 89/391/EEB „Dėl priemonių darbuotojų saugai ir sveikatos apsaugai darbe gerinti nustatymo“ pažymėta, kad darbuotojų saugos, higienos ir sveikatos apsaugos gerinimo tikslų neturėtų nusverti vien tik ekonominiai motyvai. Taigi, būtina užtikrinti, kad darbdaviai konsultuotųsi su darbuotojais ir (arba) jų atstovais bei leistų jiems dalyvauti diskusijose visais darbuotojų saugos ir sveikatos darbe klausimais.
3. Kriterijai turi būti įrodomi atliktais tyrimais ar ekspertize. Tyrimai ar ekspertizė turi objektyviai konstatuoti, kad nebus pablogintos darbuotojų darbo sąlygos (pagrindžiant tai tyrimo duomenimis), o pasikeitusi darbo aplinka ir sąlygos leidžia panaikinti darbo ir poilsio laiko reguliavimo išimtis (pavyzdžiui, tam tikra specifinė veikla nebevykdoma gamybiniame procese dėl naujų technologijų ir naujų technologijų taikymas arba atsisakymas ankstesnių gamybinių procesų lemia tai, kad nebelieka padidintos darbuotojo protinės ar emocinės įtampos).
4. Verta svarstyti ar apskritai Vyriausybė turi reguliuoti darbo sąlygų klausimus, kuriuos galima reguliuoti kolektyvinėmis sutartimis ar kitais lokaliais norminiais aktais? Galbūt Darbo kodekse užtektų nustatyti pamatines maksimalaus darbo laiko ir minimalaus darbo laiko ribas, o papildomas garantijas ir išimtis leisti nusistatyti socialiniams partneriams derybų keliu, tai įtvirtinant kolektyvinėse sutartyse?

dr. Audrius Bitinas
audrius.bitinas@socpolitika.lt
Tel. 868620402

dr. Justinas Usonis
justinas.usonis@socpolitika.lt
Tel. 868616373